《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對新一輪國企改革做出了總體部署，明確了深化國企改革、完善國資體制的重點和主要任務(wù)，提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，準確界定不同國有企業(yè)功能，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等。近日，在2013中國企業(yè)自主創(chuàng)新TOP100評價發(fā)布暨第四屆中國企業(yè)自主創(chuàng)新高峰論壇召開的間隙，中國經(jīng)濟時報記者就完善國資管理體制、深化國有企業(yè)改革如何落實《決定》的問題專訪了國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席季曉南。
完善國資管理體制有利于國企市場化改革
中國經(jīng)濟時報：《決定》提出要完善國有資產(chǎn)管理體制，強調(diào)以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，這對深化國企改革具有什么意義？
季曉南：黨的十六大把改革國有資產(chǎn)管理體制確立為深化經(jīng)濟體制改革的一項重大任務(wù)，提出了用改革國有資產(chǎn)管理體制推進國有企業(yè)改革的新思路、新任務(wù)、新舉措。十六大以來，國資管理體制進行了一系列重大改革，新的國資管理體制有力推動了國企的改革和發(fā)展，國企特別是中央企業(yè)的總體經(jīng)營實力、市場競爭能力和抵御風險能力大幅提升，較好地應(yīng)對了國際金融危機的沖擊，為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展作出了重大貢獻。對此，黨中央、國務(wù)院多次給予充分肯定。
當然，國企改革還面臨不少深層次問題，國企發(fā)展也面臨不少嚴峻挑戰(zhàn)。需要看到的是，國企的改革和發(fā)展需要企業(yè)自身的努力，但國企改革和發(fā)展面臨的許多問題，確實是企業(yè)自身難以突破的。人們經(jīng)常講，中央提出的現(xiàn)代企業(yè)制度四句話，即“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”，其中三句半是需要政府來解決的。實際上，國企改革的不少重點難點問題，如公司治理完善、高管人員選用、收入分配水平等，目前都是企業(yè)自身定不了的。這些問題的解決，需要通過完善國資管理體制來推動。因此，一方面，要通過國企自身改革突破影響活力和競爭力的若干障礙，另一方面，要通過完善國資體制促進國企改革。正因為如此，十八屆三中全會強調(diào)要深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制。
《決定》強調(diào)完善國資體制，這可以理解為，要在十六大以來建立的國資管理體制的基礎(chǔ)上進行完善，而不是推倒重來，另起爐灶。這就要求我們要很好總結(jié)十六大以來的10年國資管理體制改革的成就和不足，好的就堅持，不足的就改進，不夠的就完善，不行的就改革。完善國資管理體制的主要目的是要更好地推進國企改革和發(fā)展，優(yōu)化國有資本的配置，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的效率。因此，完善國資管理體制，要有利于國企的市場化改革，有利于國企增強活力和競爭力，有利于提高國資的監(jiān)管效率。
中國經(jīng)濟時報：在完善國有資產(chǎn)管理體制過程中，國資委將扮演什么樣的角色？
季曉南：深化國有企業(yè)改革，必須堅持公有制為主體，堅持市場化改革取向，在“兩個堅持”的原則下，國有企業(yè)特別是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)要真正成為市場主體和獨立法人，是一個必須解決的難題。從國資管理體制來講，政府作為最終所有人與國企之間必須建起隔離層，這樣才能做到政企分開，政資分開。成立國資委的一個重要目的就是要在政府與國企之間建立隔離層，國資委代表政府行使國有資產(chǎn)出資人的權(quán)力，不干預(yù)企業(yè)依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)力；企業(yè)作為獨立法人和市場競爭主體，依法開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。
國資委在完善國資管理體制中將扮演重要角色。一是完善國資管理體制和深化國企改革的系統(tǒng)設(shè)計和具體方案要由國資委來擬定，當然，專項改革方案要與總體改革設(shè)計相符合，最終要經(jīng)中央討論確定；二是國資委要按照這次三中全會提出的以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，對目前承擔的工作事項和現(xiàn)有的國資監(jiān)管法規(guī)進行全面梳理和必要調(diào)整；三是積極探索如何組建若干國有資本運營公司，并研究與國有資本運營公司如何進行合理權(quán)限調(diào)整，相應(yīng)地，國資委現(xiàn)行的機構(gòu)設(shè)置、職責界定、管理權(quán)限、運行方式等需要作調(diào)整；四是國資委的組建較好地解決了長期存在的國有資產(chǎn)“九龍治水”即多頭管理、無人負責的現(xiàn)象，因此，國有資本運營公司組建后，也是根據(jù)國資委的授權(quán)履行股權(quán)管理的職責。
按需組建若干國有資本運營公司
中國經(jīng)濟時報：在完善國有資產(chǎn)管理體制時，是否有必要都設(shè)立國有資本運營公司或國有資本投資公司？
季曉南：國資管理體制到底是兩層架構(gòu)還是三層架構(gòu)，即是國資委—國有企業(yè)架構(gòu)還是國資委—國有資本運營公司—國有企業(yè)架構(gòu)，是國資國企改革過程中一個長期存在不同看法的問題。從管理學來說，顯然，兩層架構(gòu)有利于減少管理層次，提高經(jīng)營效率。但組建若干國有資本運營公司有利于進一步實現(xiàn)政企分開，有利于國有資本的流轉(zhuǎn)。國資委組建10年來專家學者議論較多的就是婆婆＋老板，管得過多過細，同時，還出現(xiàn)了“國進民退”、“與民爭利”等爭論，其背后反映的是國有經(jīng)濟的定位和國有資本的投向問題。如何做到既不增加管理層次，提高經(jīng)營效率，又促進政企分開，實現(xiàn)國有資本合理投向，不僅是一個理論問題，也是一個實踐問題。
十八屆三中全會文件提出要組建若干國有資本運營公司，這就涉及到已經(jīng)建立并運行10年的國資委與要組建的國有資本運營公司的關(guān)系，還涉及要組建的國有資本運營公司與已經(jīng)存在的國有企業(yè)的關(guān)系等。顯然，如果在企業(yè)與國資委之間普遍設(shè)立國有資本運營公司，實際上是多了一個管理層次。國資委組建10年來，積極推進整體上市，即企業(yè)母公司通過股份制改革并在資本市場上市，相應(yīng)地，國資委準備進行直接持有整體上市股份的試點。從國有資本管理架構(gòu)來看，實際上走的是兩層架構(gòu)的路子。應(yīng)認真總結(jié)國企股份制改革包括整體上市的經(jīng)驗，探索既有利于搞活國企又有利于監(jiān)管的國資體制，不宜搞一刀切，不要搞疊床加屋。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)相當一部分已經(jīng)進入世界500強，如果已是世界500強企業(yè)特別是500強的前100名企業(yè)甚至是前10名企業(yè)，還有沒有必要在國資委與這些特大型企業(yè)之間再搞國有資本運營公司？這個問題值得認真研究。分析世界500強企業(yè)，可以看出，絕大多數(shù)是整體上市的公眾公司。這些大型企業(yè)既具有產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的職能，也具有資本運營的職能，所不同的無非是股權(quán)結(jié)構(gòu)不同和所處行業(yè)不同。很難設(shè)想，在中石油、中石化等特大型企業(yè)與國資委之間再搞一個國有資本運營公司。
借鑒國際經(jīng)驗，從我國國有企業(yè)的實際出發(fā)，組建若干國有資本運營公司的思路可以設(shè)想為：第一，對中石油、中石化等大型和特大型企業(yè)繼續(xù)推進股份制改革，條件具備的加快實現(xiàn)整體上市。第二，由國務(wù)院或國資委授予其大型國企資本運營的權(quán)力，實際上，上世紀九十年代中期，國家曾經(jīng)發(fā)文授權(quán)一部分大型企業(yè)集團國有資產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力。第三，享有國有資本運營權(quán)力的大型國企與所屬二級公司、三級公司之間也有一個如何合理劃分管理權(quán)限的問題，需要相應(yīng)進行調(diào)整。第四，對于國資委管理的具有國有資本運營或投資職能的一些公司，如，國家開發(fā)投資公司、中國國新控股公司、中國誠通控股集團以及華潤集團、中糧集團、中國通用技術(shù)集團等，根據(jù)《決定》精神和要求，選擇部分企業(yè)改組為國有資本運營公司或投資公司。第五，對規(guī)模較小并且不承擔保障性功能的國有企業(yè)，可以按行業(yè)分類，由國有資本運營公司行使股權(quán)管理職能，或根據(jù)國家戰(zhàn)略需要和投資收益進行布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
中國經(jīng)濟時報：現(xiàn)在各方討論較多的是新加坡國資管理的“淡馬錫模式”，您認為這種模式對完善中國國有資產(chǎn)管理體制有什么借鑒意義？
季曉南：有政府背景的國有企業(yè)如何實現(xiàn)商業(yè)化、專業(yè)化和獨立化的市場運作，是各國政府面臨的一個難題。成立于1974年的新加坡淡馬錫控股公司，主要任務(wù)就是以較為徹底的市場化模式經(jīng)營國有企業(yè)。截至2013年3月財政年度，淡馬錫控股的投資組合價值達到2150億新元，成立以來的股東總回報率達到16％，取得了驕人的業(yè)績，被譽為“淡馬錫模式”。淡馬錫控股取得的成功，引起了廣泛關(guān)注。國資委組建后，對淡馬錫控股的成功做法和經(jīng)驗十分重視，多次組團去考察、研究，組織有關(guān)人員去學習、培訓，并通過多種形式與淡馬錫控股進行交流、溝通。完善國資體制、深化國企改革，淡馬錫控股的經(jīng)驗和做法仍然值得學習借鑒。
淡馬錫控股公司主要從事股權(quán)投資，2013年3月財政年度的流動及上市資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重達73％，被認為是一家資本運營加資本投資公司。這次三中全會 《決定》提出組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本運營公司和投資公司如何規(guī)范高效運作？有很多地方需要向淡馬錫控股學習取經(jīng)。當然，我國國情與新加坡不同，不可能照抄照搬淡馬錫模式。一方面，已運行10年的國資委的職能與淡馬錫的職能有所不同，管理方式也有所不同，組建國有資本運營公司或投資公司也不是要取代國資委，這與淡馬錫模式是不一樣的。另一方面，根據(jù)專家學者對《決定》的解讀，資本運營公司與資本投資公司不同，資本運營公司是已經(jīng)有股權(quán)，行使股權(quán)管理權(quán)利，追求利益最大化。資本投資公司解決的是布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是投資實業(yè)。這次三中全會對國有資本運營公司和國有資本投資公司是分別提的。這與淡馬錫模式也是不同的。當然，《決定》強調(diào)國有資本運營和國有資本投資的職能，是完善國資管理體制必須牢牢把握的指導(dǎo)原則，也是深化國企改革必須認真落實的重點任務(wù)。
深化國企改革面臨四大難點
中國經(jīng)濟時報：下一步完善國資管理體制和深化國企改革的難點在哪里？
季曉南：完善國資管理體制可以看作是深化行政體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的一個重要組成部分，是理順政府與市場關(guān)系的一個重要方面，這中間肯定會涉及權(quán)益的調(diào)整，難點自然不會少。關(guān)鍵是組建若干國有資本運營公司后，國資委的職能怎么確定？機構(gòu)如何調(diào)整？根據(jù)國務(wù)院“三定”方案，國資委代表國家行使國有資本的出資人職權(quán)，理論上享有重大投資決策、選聘高管人員、經(jīng)營收益分配等權(quán)限?，F(xiàn)在，資本運營公司代表國家行使國有股權(quán)管理，股權(quán)管理與出資人管理是什么關(guān)系？國資委與國有資本運營公司如何合理劃分權(quán)限？相應(yīng)地，國資委的職能配置和機構(gòu)設(shè)置如何調(diào)整？這些都是新問題、新情況，需要認真研究，穩(wěn)妥解決。
國企改革經(jīng)過30多年的不斷探索和推進，容易改的大多已經(jīng)改了，剩下的大多是難啃的骨頭，往往牽一發(fā)動全身，改革已進入深水區(qū)和攻堅戰(zhàn)。深化國企改革的難點主要還在于產(chǎn)權(quán)制度、體制機制和科學管理等問題，具體講，深化國企改革的難點主要有四個方面。
第一，混合所有制企業(yè)如何建立？《決定》提出要發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，并強調(diào)這是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。目前，中央企業(yè)及其子企業(yè)引入非公資本形成的混合所有制企業(yè)，占總企業(yè)戶數(shù)的比重已經(jīng)超過一半，達到52％；控股的上市公司已有380多家，其中，非國有股權(quán)的比例也已經(jīng)超過一半，達到53％多。兩個超半，應(yīng)該說，面不算小了。但問題是國企面臨的深層次問題解決了多少？相應(yīng)需要研究的問題是110多家中央企業(yè)的集團層面要不要發(fā)展為混合所有制企業(yè)？如果也要發(fā)展，就涉及如何發(fā)展的問題。
第二，用人制度如何改革？這中間既包括管理人員，也包括一般員工?！稕Q定》提出要建立職業(yè)經(jīng)理人制度，合理增加市場化選聘比例，還提出要深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下和員工能進能出的制度改革。十六大以來，國企在市場選聘高管人員方面邁出了較大步伐，但目前集團高管實際上大多還是行政任命的。對大型特別是特大型國企的總經(jīng)理如何實行職業(yè)經(jīng)理人制度？對目前在職的集團高管人員如何逐步改為選聘制？管理人員如何真正做到能上能下？員工如何真正做到能進能出？這些問題的解決，涉及現(xiàn)行干部管理體制的改革，涉及企業(yè)和社會的穩(wěn)定等，都是比較棘手的問題。
第三，分配制度如何改革？這主要涉及分配方式和分配水平。收入分配歷來是社會關(guān)注的焦點，國企的薪酬水平更是社會議論的熱點，收入高了可能會引來國企高薪的議論，收入低了可能會導(dǎo)致人才流失?！稕Q定》提出允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體，還提出要合理確定并嚴格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費、業(yè)務(wù)消費。如何落實《決定》的要求推行員工持股？如何確定職業(yè)經(jīng)理人的薪酬？如何合理確定國企管理人員的薪酬和待遇？都是社會十分關(guān)心的問題。發(fā)展混合所有制企業(yè)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，就要由市場決定這些企業(yè)和人員的分配方式和分配水平，像中石油、中石化這樣世界500強中的特大型石油能源企業(yè)，外國跨國公司總經(jīng)理的年薪能達到數(shù)百萬甚至上千萬美元，如果國企行政任命的董事長只有一百多萬元人民幣的年薪，那么，董事長和總經(jīng)理的薪酬關(guān)系如何協(xié)調(diào)？這些問題也需要深入研究，很好解決。
第四，如何實現(xiàn)科學分類？國企與非國企的一個重要區(qū)別就在于，非國企基本上都是以盈利為主要目的，即追求利潤最大化，國企既要承擔經(jīng)濟責任，也要承擔政治和社會責任，不同的國企擔負著不同的功能。實現(xiàn)科學管理，就必須對國企進行分類管理，分類考核。這是完善國資體制、深化國企改革的基礎(chǔ)和前提。《決定》第一次提出，要準確界定不同國有企業(yè)功能。從中央企業(yè)的實際看，除少數(shù)企業(yè)的功能比較明確單一，大多數(shù)企業(yè)兼有幾種功能。如何準確界定不同國企的功能？如何在分類的基礎(chǔ)上進行科學考核？企業(yè)負責人和員工對此都很關(guān)注，需要在實踐中探索解決。
這四個方面的改革難點，既很重要，也很敏感，困難不少，挑戰(zhàn)不小，因此，深化國企改革，既要有決心和勇氣，也要有智慧和謀略。
中國經(jīng)濟時報：用完善國資體制促進國企改革深化面臨這么多難點，那么，從哪個方面較容易實現(xiàn)突破？
季曉南：改革要趟過深水區(qū)，打好攻堅戰(zhàn)，啃下硬骨頭，就要求我們既要勇于突破，也要善于突破。近期，完善國資體制、深化國企改革至少在三個方面應(yīng)該取得也可以取得實質(zhì)性進展。
一是授予董事會相應(yīng)的職權(quán)。普遍認為，公司治理是現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵，而董事會是公司治理的關(guān)鍵。國資委組建以來，一直在積極探索如何推進央企的董事會建設(shè)。這些年開展的以外部董事為主的規(guī)范董事會試點，取得較好的效果，普遍反映不錯。國資委進行規(guī)范董事會試點開始就提出，企業(yè)董事會健全了，會把相應(yīng)的權(quán)力包括用人權(quán)交給董事會。適應(yīng)完善國資體制和公司治理的需要，一方面，要繼續(xù)完善董事會制度，另一方面，對具備條件的董事會要加快授權(quán)步伐。
二是減持國有股比重。合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)是發(fā)展混合所有制企業(yè)的一個關(guān)鍵，也是推動國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一個關(guān)鍵?，F(xiàn)在，國企上市公司不少，但不少國有控股上市公司中國有股的比重偏高，確實存在著“一股獨大”的現(xiàn)象，這是造成國企上市公司不少但形成規(guī)范公司治理不多的一個體制性原因。應(yīng)根據(jù)國企承擔的不同功能，合理確定國有控股上市公司中的國有股比重，需要減持的，應(yīng)逐步減持。相應(yīng)地，現(xiàn)有資本市場的監(jiān)管政策和辦法要進行調(diào)整，要為國有股減持創(chuàng)造條件。
三是積極推進員工持股。允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，是這次三中全會提出的一個新舉措。落實《決定》精神，一方面，要加快混合所有制企業(yè)的發(fā)展，另一方面，要抓緊制定混合所有制企業(yè)員工持股方案，可以在已經(jīng)是混合所有制的二級或三級公司中先行試點，在取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上積極推開。
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